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中國經濟保增長六大難點突破

華爾街金融危機已演變?yōu)槿蚪洕鷦邮帲洕ネ?，企業(yè)破產，失業(yè)和貧困在不斷蔓延……一場空前嚴重的金融風暴，正在考驗著中國政府的執(zhí)政能力。3個多月來，中國政府采取了一系列措施來提振經濟，力度之大、速度之快，贏得了眾多喝彩。然而，積極的財政政策能否力挽狂瀾？巨額的政府投資會否超出我國財政的承受力度？如何避免由上項目帶來的“低水平重復”、“土地浪費”及“污染回潮”？各項投資的過程中如何杜絕腐??？社會穩(wěn)定與和諧問題會否在危機面前變得日益突出？只有這一系列的問號獲得圓滿解答，擺脫危機、迎接光明的時刻才會真正到來。

一、危機挑戰(zhàn)中國財政抗風險能力

面對國際金融危機的嚴峻挑戰(zhàn)，去年以來，中國經濟增速下滑，財政收入明顯下降，全國財政收支矛盾突出，而地方財政運行則更為緊張。為防止經濟下滑，我國由過去的穩(wěn)健財政政策轉為實施積極財政政策，并啟動了高達4萬億元的經濟刺激計劃。

“積極財政”催生赤字地方財政“底氣不足”

所謂積極財政政策,就是通過擴大財政開支與減少財政收入，甚至是以赤字財政的狀態(tài)，去發(fā)揮逆經濟周期而動，最終拉動經濟增長的政策作用。一方面收入減少，一方面支出增加，在全球經濟風雨飄搖之時，中國有足夠的財力保障嗎？

對此，國家統(tǒng)計局總經濟師姚景源的看法是，我們“有能力”也“有空間”。雖然2008年末，我國財政收入出現(xiàn)增速下滑，但增速依然高于經濟增長水平。而且，我國財政收入經咨詢QQ：21257408過連續(xù)多年超過20%以上增長，奠定了雄厚的實力，具有促進經濟發(fā)展、為經濟保駕護航的能力。截至2008年末，我國國債余額約5.5萬億元，占GDP比重不到20%。不僅如此，我國財政赤字占GDP的比重更低。對于大規(guī)模減稅會削弱政府財政能力的擔心，姚景源表示，目前中國擴大財政赤字、發(fā)行國債的空間還很大，不會有財政失衡的風險。

但不容忽視的是，盡管中央財政家底還很厚實，但地方財政卻顯得“底氣不足”。我國實行分稅制以來，中央財政控制了大部分稅收，地方財政普遍稅收不足，難以支持包括各項民生工程建設在內的龐大開支，土地出讓金已成為許多地方政府財政預算外收入的最主要來源，地方財政逐漸退化成“土地財政”。

在中央政府出臺了4萬億元經濟刺激計劃后，地方政府先后公布的配套投資計劃總額年初就已高達18萬億元，幾乎三倍于2008年中國全年的財政收入，但對于這些配套投資的資金來源，地方政府一直語焉不詳。

房地產業(yè)“寒冬”的到來，讓“土地財政”捉襟見肘，土地出讓金收入的增減對于地方政府的決策部署和投資行為影響甚大，地方政府“缺錢用”的壓力已成為今年財政政策發(fā)揮效力的關鍵點。

中央財政救急救不了窮財政改革已到破冰時

專家指出，今年實施的積極財政政策需要中央投資和地方配套資金的共同支持，在目前地方“土地財政”難以為繼的情況下，短期需要通過中央轉貸或代發(fā)債券的方式增加地方財力，長期則需要通過改革轉移支付體制等措施，推進中央和地方財力與事權的匹配。

要解決地方財政問題，還需要財政改革來完成。而4萬億元投資計劃的推出，恰恰是財政改革的契機。而中央與地方間財政關系的變革、調整與理順,不僅在今年1月5日全國財經工作會議上成為焦點，甚至有可能在今年“兩會”上再次成為深受關注的議題。

在財政部財政科學研究所副所長劉尚希提出“轄區(qū)財政”觀點后，財政部部長謝旭人也提出，在保持分稅制財政體制基本穩(wěn)定的前提下，將圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，逐步建立縣級基本財力保障機制，提高基層政府提供公共服務的能力。這表明相關部門顯然已經意識到，財政體制應盡快從現(xiàn)行的“層級財政”向“轄區(qū)財政”轉變，建立轄區(qū)財政責任機制才能從根本上解決基層財政困難的問題。

優(yōu)化財政支出結構地方政府方有可為

盡管今年不論是預算內還是預算外，地方政府的財政收入都將吃緊。但除了緊盯中央財政轉移支付外，除了期待中央財政放權外，地方政府自身對于改善財政狀況也不完全是無能為力的。

在今年財政十分困難的大背景下，從中央預算單位到包括欠發(fā)達地區(qū)和發(fā)達地區(qū)在內的不少地方，提出2009年行政開支“零增長”。例如，山東省提出，著力加強支出管理，嚴格控制行政開支。樹立過緊日子的思想，在從緊從嚴編制2009年預算的基礎上，硬化預算約束，強化預算執(zhí)行，嚴格控制和壓縮一般性開支項目，勤儉辦一切事業(yè)。

如果占財政支出將近20%的行政開支能實現(xiàn)“零增長”，無疑可以緩解財政困難，是件利國利民的好事。而降低行政成本是一個破解多年但始終沒能取得實質性突破的課題，行政開支“零增長”使攻克這一課題有了一個新起點，而巨大的財政壓力正好能成為“優(yōu)化財政支出結構”的動力。

二、保增長不能押寶“低水平重復”

為了保持經濟平穩(wěn)較快增長，避免“硬著陸”，我國正在以積極的財政政策、適度寬松的貨幣政策、系列化的產業(yè)振興政策、大規(guī)模基礎設施建設項目投資等來實施“救市”。記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，在保增長的同時，如何避免在“低水平重復”上走彎路，引起了上上下下的高度重視。

防“舊病復發(fā)”避免“低水平重復”

在我國建設史上，刺激經濟增長過程中出現(xiàn)“低水平重復”現(xiàn)象，不乏前車之鑒。

有分析人士說，改革開放30年來，我國曾出現(xiàn)過多次較為明顯的投資過熱。第一次是1982年，圍繞“翻兩番”的目標，各地在經濟發(fā)展中有些急于求成，結果導致固定資產投資大規(guī)模膨脹和偏向；第二次是1988年，表現(xiàn)仍是地方項目投資過量增加；第三次是1992年以后，出現(xiàn)新開工項目多、投資增長過快、投資結構不合理、房地產開發(fā)過熱的現(xiàn)象；第四次則始于2003年，固定資產投資呈現(xiàn)出高速增長勢頭，投資增長速度明顯加快。

專家認為，上述4次投資過熱，從深層次看都是沒有遵循經濟社會發(fā)展的一般規(guī)律，缺乏必要的科學論證，片面追求高經濟指標的“低水平重復”。

為了防止本輪“４萬億元投資”出現(xiàn)重復建設泡沫，國家采取了一系列防范措施。

最近，國家發(fā)展改革委在安排新增1000億元投資中，將投資方向確定用于保障性住房建設，農村民生工程和農村基礎設施，鐵路、公路、機場等重大基礎設施建設，醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化等社會事業(yè)發(fā)展，節(jié)能減排和生態(tài)建設，自主創(chuàng)新和產業(yè)結構調整，這其中，沒有投入到工業(yè)品生產項目上，更沒有“兩高一資”的項目。

在地方層面，一些項目的啟動，在落實國家“出手要快、出拳要重”精神的同時，也兼顧了“措施要準、工作要實”。

一舉開建10多條高速公路的湖南省，在建設汝郴高速時就針對周邊農村公路路網不發(fā)達的情況，將高速公路便道建設與通鄉(xiāng)、通村公路建設結合起來，既有效整合了交通資源，提高了投資效益，又改善了沿線百姓的交通條件，帶動了當?shù)剞r村經濟社會發(fā)展。而同樣是加大資金投入力度來打通城市“微循環(huán)”的長沙市，邀請專家對改造方案優(yōu)化設計，在沒有任何大拆大建的前提下，僅用計劃投資額的1/3，就使全市整個路網的通行能力提高了20%以上。

同時，各地也認識到，越是在加大力度保增長、渡難關的關鍵時候，越要重視提高發(fā)展質量，重視加快發(fā)展方式轉變。2009年，深圳市計劃安排90.8億元財政資金用于全市產業(yè)升級；廣東適時規(guī)劃全省“科技創(chuàng)新路線圖”，引導企業(yè)和全國重點高校對產業(yè)發(fā)展起重大支撐、引領作用的關鍵共性技術進行聯(lián)合攻關，借此提升廣東產業(yè)的科技含量……

杜絕“頑癥”須跳出局部利益牽制

盡管各級政府采取了多項措施，記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，“低水平重復”這個老毛病，在一些地方還是有所抬頭。

一名在政府經濟部門任職的干部告訴記者，中央啟動積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策后，一些地方剛剛冷落的投資建設熱情又“熱”了起來。大家都在爭先恐后上項目，各項工程爭分奪秒上馬。在某些領域，不排除一些項目是少數(shù)人或個別單位拍腦袋、想當然炮制出來的。

很多專家直言不諱地說，國內啟動內需上馬大型項目，要防止陷入低水平重復的泥潭，關鍵點之一是跳出局部利益的牽制。為此，有三個方面需要重視：

一是“救市”措施落實要兼聽和透明。在實現(xiàn)科學發(fā)展上，要堅持發(fā)揚民主、發(fā)動群眾參與。通過凝聚群眾智慧，接受群眾監(jiān)督，才能防止形式主義，避免一些低水平的重復建設和失誤決策。要做到這一點，光靠一些部門和負責人自覺還不夠，還應該用制度和具體措施把政府投資置于陽光之下加強監(jiān)管。

二是項目投資方式要多用經濟手段，少用行政手段，要吸收民間資本參與。我國經濟市場化程度已經比較高了，政府投資只占全社會投資的一部分，民間投資將占絕大部分，這是當前擴大投資的重點。因此加大投入，不能簡單理解為加大政府投入，還要注意發(fā)揮民間投資的作用。

三是要堅持理念更新。國內很多城市如長沙，近來提出今后若干年的公共財政支出，要突出“三個傾斜”：向民生傾斜、向增強發(fā)展后勁的項目傾斜、向急需解決的問題傾斜。